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登记为主核准为辅 民航总局新航线政策破茧

http://jipiao.oklx.com 2007年10月21日       
一份在民航业内人士看来“姗姗来迟”的文件,由于触及开启非国有资本投资民航之门,被业内外格外关注。7月30日,《国内投资民用航空业规定(试行)》(下称《试行规定》)终于露面。

  今年上半年,奥凯航空有限公司、春秋航空有限公司等民营航空企业已迫不及待投入运营,中外运集团也通过持有四川航空集团49%的股份,挤入了一向封闭的民航业。但是此刻,对奥凯、春秋和中外运而言,比这一《试行规定》更重要的,是中国民航总局正在酝酿修改的航线和航油经营管理政策。

  最先传递出这一修法信号的,是国家民航总局局长杨元元。在今年6月28日举行的全国民航电视电话会议上,他指出,民航总局下半年将按照逐步放松管制和公平、公正、公开原则,制定《国内航线经营许可管理规定》(下称《新航线政策》)。

  这份重头文件由总局运输司负责起草。记者辗转获得的一份草案显示,民航总局将把航线经营许可管理的严格审批制,调整为“以登记制为主,核准制为辅”。

  《财经》获悉,7月15日,中国民航总局已在内部召开了《新航线政策》审查会。据与会人士透露,经讨论后,草案将由政策法规司进一步修改完善。刚刚接手修法工作的政策法规司一位负责人接受本刊采访时表示,航线改革的“反响很大”,他们会“谨慎处理”细节问题,做出的进一步修改“不会有太大变化”。

  而在市场方面,同时面临冲击的是由中国航空油料集团垄断多年的航油供应。7月底,民航总局公布了《民用航空油料适航规定》。在业内人士看来,这一旨在确保安全飞行的新规定,实际上在为下一步放开航油供应市场进行准备。有内部人士已经看到了有关航油体制改革的两份报告,分别由中航油集团和国家发改委起草。其中,“中航油的报告主要针对提高价格,发改委的报告更强调引入竞争机制,放开油价。”一位知情者透露。

  中国民航业的大门正在徐徐打开。在这个年收入1586亿元人民币的大市场里,新进者未来的天空究竟有多大?两部正在修改中的航线和航油管理新规定,或将产生决定性的作用。

  谁能获得“黄金航线”

  对于一个空运公司,航线究竟意味着什么?在首航一个月之后,奥凯航空有限公司董事长刘捷音的感受更加直接。

  作为中国第一家起飞的民营航空企业,奥凯拿到的第一条航线是天津飞长沙。此前,这条线已经断飞(即没有公司运营),因此审批的过程可谓“畅通无阻”。但是经过前期市场测算,刘捷音意识到,至少在目前,这是一条不可能盈利的航线——用专家们的话说,长沙经济不发达,也不是旅游城市,无论票价折扣打到多低,上座率也就能达到50%左右;但如果延长到旅游热点昆明,加上天津和长沙两地的客源,航空公司就有可能赚钱。

  几经周折,奥凯通过“特批”方式,获准从天津飞长沙再飞昆明。运营一个月后,奥凯凭借低价策略,将上座率提高到85%,超过了原来在这条航线上飞的东方航空公司(下称东航)和南方航空公司(下称南航)。

  之所以要经过“特批”,原因是根据民航总局的现有规定,年运输人次在10万以下的航线只能允许两家航空公司经营。奥凯要作为第三家公司加入,还须获得前两家公司的同意,尽管在奥凯看来“这条规定很不合理”。

  “他们(东航和南航)一直用小飞机飞这条线,飞的班次也少,这样下来,怎么飞也达不到增加航空公司的人次。”飞了一个月之后,“我们的上座率很高,他们(另两家航空公司)的也没下降。”在刘捷音看来,这个结果就是证明。

  根据1996年公布的《国内航线和航班经营管理规定》(下称“59号令”),中国民航总局对于航线的经营和管理一直采取严格的审批制。直到现在,任何一个民航企业要获得一条“理想的航线”均非易事;不仅需要满足各种涉及上座率、市场容量等方面的条件,经过民航总局层层审批,很多时候还要获得竞争对手的同意,越热门的航线越难进入。

  “这是很厉害的权力。它掌控着航空公司的经济命脉——想让谁赚钱就让谁赚,想让谁赔钱就让谁赔。”一位业内资深人士评价说。

  来自摩根大通的一份研究报告显示,2002年中国内地和香港市场客流最大的20条航线占据了中国民航市场10.7%的份额。这些航线仅分布于北京、上海、广州、深圳、海口、昆明、杭州、厦门、成都、香港等13个城市;其中北京占有的比重最大,涉及九条,其次是上海(六条)、广州(四条)。

  对于航空公司而言,谁能获得这20条“黄金航线”,谁就有了盈利的基础。但在传统上,这些航线属于南航、东航和国航的势力范畴。借助2002年的业内重组,三大航空公司更将这些热门资源瓜分殆尽。而受制于基地航空的限制,基地不在北京、上海和广州的公司,则根本不能参与这些航线的竞争。

  “游戏规则”辨

  对于新进入者,现行的航线经营管理规定并不是一个公平的游戏规则。

  2002年,为了加速地方航空公司按照既定思路进行重组,民航总局推出了新的航线调整方案:“从2002年夏秋季起,停止非基地(北京、上海、广州之外)航空公司经营北京、上海、广州三大机场之间的航线航班;从2002年冬季起,停止经营经停三大机场的航线航班。并在此基础上,逐步取消省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市以外的城市直飞三大机场的航线航班。”

  这一政策的直接后果,是把当时大多数地方航空公司挤出了干线市场,仅保留所在省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市飞往三大基地,以及除三大基地的其他城市间有限的干线航线资源。这些航空公司不得不依靠相对较“冷”的支线航空惨淡经营。

  按照业内规定,一般航程600公里、飞行时间一小时以内的省内或区内航线为支线,超出的为干线。在生存的压力下,地方航空公司纷纷投入“三大基地公司”的怀抱。

  此外,航空公司在申请航线时还必须满足现有上座率要达到72%以上等种种限制性条件。

  据透露,目前正在修改完善中的《新航线政策》,主旨是逐步形成“轻审批,重监督,严退出”的航线航班管理市场机制。“原来的竞争是一种不公平的竞争,现在则有希望达到相对的公平。”民航干部管理学院院长田保华如此评论。

  迄今有关方案的起草者们一直有意保持低调,但《新航线政策》的内容毕竟牵动了无数人的神经。据“送审稿”中的表述,航线的管理将从审批制转变为以备案制为主,核准制为辅。这意味着,中国的民航企业的飞机将由原来的只能在经过民航总局审核批准的线路上飞行,调整到有权从主运营基地机场飞往全国各地的直达航线。

  与“59号令”相比,《新航线政策》的送审稿体现了民航总局关于逐步放松准入的原则,即总局及地区管理局负责国内航线经营许可的监督管理,绝大部份航线将采取登记备案制,一部分航线采取核准制。民航总局和地区管理局还将分别组织成立国内航线经营许可评审委员会。

  “核准制”管理

  根据目前的草案,采用登记制可获得的航线,包括航空公司从主运营基地及所在省市飞往全国各地的直达航线,航空公司在2005年1月15日之前经批准设立的辅助运营基地、分(子)公司运营基地及所在省市飞往全国各地的直达航线,以及国内货运航线。民航总局和管理局对于空运企业办理航线经营许可登记,只要符合经营许可登记管理范围的都予以登记并公告;对不予登记的,则需书面说明理由。

  此外,草案还规定,航空公司今年1月15日后自行设立的辅助运营基地、分(子)公司运营基地至全国各地的直达航线安排达到一定比例的,可列入登记管理范围;这一比例由国内航线评审委员会决定。

  国内航线经营许可和航班评审委员会将由民航总局主管领导和有关部门负责人组成,负责拟定航线经营许可评审原则和标准,划分登记、核准的航线航班经营许可管理范围,负责一年两次区际航线航班换季的集中评审工作。草案称,在航线航班换季集中评审时,可根据需要邀请管理局、相关空运企业和机场公司列席。

  草案还显示,在上述规定之外的其他航线的申请,则将进行“核准制”管理——航空公司申报航线,由民航总局以及管理局进行核准;民航总局需在接到申请20天内提出评审意见,并通过政府网站或其它方式公布,如无异议则在30天内核准决定并说明理由;空运企业在已申请的航线上加班飞行,也要由民航总局或管理局依市场需求和客座率要求审定。

  新政策还体现了其他优惠倾向。如对经营西部和东北老工业基地区内航线较多的空运企业,在经营中东部地区航线时适当优先;对中东部地区空运企业经营西部和东北贫瘠支线优先,并允许其将至西部地区的干线利用延伸或串飞方式经营;空运企业新辟西部、东北及其他“老少边穷”地区支线航线,给予“市场培育期保护”,在两年内一般不再登记或核准其它空运企业进入经营。有关人士透露,由于草案的修订工作仍在进行中,上述条款的内容有可能发生变化。

  有突破但仍存保留

  申银万国证券研究所的航空业分析师李树荣认为,上述政策鼓励发展支线,放宽了航线准入,航空企业对此持欢迎态度。

  “放宽了航线管制是个起步。”奥凯航空董事长刘捷音说,“民航总局的思路是对的。虽然现在还有很多限制,但已经起步,将来要做的就是修改条件,放得更宽。”

  东航集团市场部一位负责人接受《财经》采访时则另有所思:新航线政策一旦出台,对东航的热门航线冲击有限。“虽然航线航班准入放松了,但航空公司取得了航线之后必须去空管局申请时刻;申请不到,那一切都是空谈。”

  “近几年公司每年运力都是百分之十几、二十的增长,我们天天担心时刻紧张的问题。”他说。民航干部管理学院院长田保华也举例说,航班安排在早上10点还是晚上10点对上座率有很大影响,现在空管局在安排时刻时往往“有所保留”。

  田认为,“空管局对于安排时刻问题,也应当出台一个透明的政策。譬如像美国一样,什么时候有时刻、哪个时刻有企业退出,应该一一公布,并按照先来后到原则分配给航空公司。”

  此外,草案中关于“2005年1月15日”的时间规定也大有讲究——根据这一天开始实施的《公共航空运输企业经营许可规定》,航空公司的辅助基地无需审批即可自行设立;而民营航空公司都是在上半年陆续进入市场,这一日期的规定,实际上也大大缩减了新进公司通过登记直接获得航线的空间。

  还有业内专家认为,《新航线政策》没有规定核准和评审的具体标准,这也给核准机关留下了腾挪的余地。民航总局政策法规司的一位负责人透露,相关细则将在《新航线政策》出台后才会披露。

  核准细则初探

  实际上,从目前每年两次的换季航线航班评审会上,已可隐约窥见未来航线评审的具体标准。

  始自1996年的“59号令”中,对航线的安排只作了原则性的规定。每次换季之前,民航总局都要召集各航空公司召开国内航线航班经营许可评审会,确定下一航季航线安排。其间各家公司为得到最有利的航线,争论极为激烈。

  “2005年度夏秋季的国内航线航班经营许可评审会”今年1月12日在西安举行。会上除了安排夏秋航季的航线,也确定了新航季的航线航班评审规定。业内人士认为这应是“未来航线核准标准的雏形”。

  据悉,新航季的航线航班评审规定主要考虑的是市场容量问题,其中主要限制性条件有三:其一,各航空公司现有航线航班客座率达到72%才能申请增加航班;其二,两家以上航空公司经营同一航线、同时申请增加航班时,新增航班按各航空公司在该航线的现有市场份额进行分配;其三,航线每年旅客流量在40万以上的航线允许四家公司经营,10万至40万的航线允许三家公司经营,10万以下的允许两家公司经营。

  申银万国证券研究所航空业分析师李树荣认为,新的评审细则实际上希望通过对航空运力的变相控制,确保行业内大公司的盈利能力,总体上仍体现了对基地航空公司的保护;基地越多的航空公司受益越多,三大航空集团基地数量从多到少依次为南航、东航、国航。

  不过,即使这样,航线申请的准入门槛仍然大大降低了。据李树荣的研究,在2003公布客座率的312条航线中,超过72%的航线占20%、超过67%但低于72%的航线为29%;2004年国内整个民航业正班客座率高达71%。绝大部分航线符合民航总局规定的新增航班标准。

  奥凯公司的刘捷音则希望,民航总局能在不久的将来制定出“更加宽松和开放的航线政策”,“应该把所有航线资源拿到市场上。民航总局只需制定基本的规则,比如,某些航线200座以下的飞机不能飞,或者经营不好就退出。航线的准入制度,应当是公开、公平的。”

  [color=red]本刊记者田启林、实习记者程吉吉对此文亦有贡献[/color]
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