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航空承运人所有权和控制权的自由化

http://jipiao.oklx.com 2007年10月21日       
文件摘要

  该文件讨论了航空承运人所有权和控制权自由化方面的问题,提出了政府对此方面的管理进行改革可选择采用的政策,并建议在航空承运人所有权和控制权方面采用新的标准,即“主要营业地加上国家有效管理和控制”标准,替代传统的“主要所有权和有效控制权”标准。

  通常,国家在谈判签订双边航空运输协定时,要求被授权经营协议航班的航空承运人的主要所有权和有效控制权,属于指定该承运人的国家或该国公民。20世纪90年代以来,随着自由化和全球化的趋势和地区经济一体化的发展,某些双边航空运输协定和地区安排在航空承运人所有权和控制权方面,以自由化的“主要营业地和/或注册地”标准替代传统的“主要所有权和有效控制权”标准,从而为航空承运人提供更广泛的资本市场准入。为了使航空承运人的经营更好地适应变化了的全球经济环境,促进国际航空运输自由化,同时确保国家在自由化环境中对航空承运人安全和保安的管理,国际民航组织提出了一个供各国选用的新的航空运输协定条款,即航空承运人“主要营业地加上国家有效管理和控制”标准,不再要求航空承运人的主要所有权和有效控制权属于指定该承运人的国家或该国公民。该条款的主要内容如下:

  (1)该指定的空运企业的主要营业地(和永久住所)在指定该企业的缔约方的领土内;

  (2)指定该空运企业的缔约方,对该指定空运企业具有并保持有效的管理和控制;

  (3)指定该空运企业的缔约方遵守第X条(安全)和第Y条(保安)的规定;

  (4)该指定空运企业符合接受指定的缔约方通常适用于国际航空运输经营的法律和规章所规定的其他条件。

  考虑到大多数国家在其双边航空运输协定已经使用并将继续使用“主要所有权和有效控制权”标准,为了使各国能够灵活处理航空承运人所有权和控制权的要求,国际民航组织建议:

  (1)一国在对本国指定空运企业保留“主要所有权和有效控制权”标准的同时,允许双边航空运输协定另一国指定空运企业使用“主要营业地加上国家有效管理和控制”标准;

  (2)接受“主要营业地加上国家有效管理和控制”标准的国家,就此项政策发布单独声明,或与其他国家发布联合声明,或拟定具有约束力的法律文件。

  要求大会采取的行动:

  1.通过该文件第4.6段关于空运企业所有权和控制权的新的建议条款;

  2.通过该文件第6段的结论;

  3.通过该文件第7段的建议。

  分析意见

  航空承运人的所有权和控制权,是促进国际航空运输自由化的关键问题,也是本次全球航空运输大会重点审议、力求突破的一项政府管理政策。此问题处理得适当,有利于本国空运企业吸引外资,有利于本国空运企业扩展国际航空运输;如处理不当,会影响本国空运企业与外航的竞争,制约本国空运企业国际航空运输的发展,还可能影响我国对外航的经济运作风险及航空安全、保安的监管等。国家对航空承运人主要所有权和有效控制权的要求,是行之有效的传统的国际航空运输管理方法。各国从1940年至今在此方面的实践表明,这种传统的管理方法,便于政府对空运企业的经济、安全、保安管理,较小风险。

  伴随着国际航空运输自由化、私有化和全球化的发展,放松对航空承运人所有权和控制权的管制,也是一种趋势。鉴于我国香港特区独特的环境、航空承运人的实力和需求,我国自1997年香港回归起,就同意香港政府在其签订的双边航空运输协定中采用“主要营业地和注册地”标准。国际上也有一些国家如欧盟的“航空运输自由化一揽子安排”、美国等6个APEC成员国的“天空开放”协定,采用了类似国际民航组织建议的上述协定范本条款。

  国际民航组织就航空承运人所有权和控制权标准提出的新的航空运输协定范本条款,及该文件第6段结论和第7段建议,有利于航空承运人的经营更好地适应变化了的全球经济环境,促进国际航空运输自由化,不失为政府管理的一种选择。但是,“主要所有权和有效控制权”标准和“主要营业地加上国家有效管理和控制”标准,两种管理方式利弊共存,各国要根据其国家利益和航空运输自由化的进程来决定其自己在航空承运人所有权和控制权方面的管理政策。

  我国是保留传统的“主要所有权和有效控制权”标准,还是接受“主要营业地加上国家有效管理和控制”标准,其利弊得失取决于我国空运企业的实力和国家经济发展的需要和战略。民航业是我国的战略性行业,根据我国的现行政策,外资在我国空运企业的比例不得超过49%,因此,我国现须对本国空运企业保留“主要所有权和有效控制权”标准。关于外国指定空运企业所有权和控制权的自由化要求,拟视国家政治、经贸、旅游需求、我民航进一步拓展国际航空运输的需要以及世界各国的通行做法,研究制定放松外国航空承运人所有权和控制权限制的政策和步骤。
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