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民航总局解读《民航航班时刻管理暂行办法》

http://jipiao.oklx.com 2007年10月21日       

  近年来,国内航空运输市场保持了快速发展,北京、上海、广州等繁忙机场的起降架次屡创新高,非常有限的航班时刻资源与快速增长的市场需求之间的矛盾愈显突出,航班时刻的管理已经成为业内的焦点和难点问题。为解决航班时刻管理过程中遇到的问题,《民航航班时刻管理暂行办法》应时出台。民航总局政策法规司的相关人员就《民航航班时刻管理暂行办法》做出了相应的解读。

  问:在即将实行的《民航航班时刻管理暂行办法》中,关于航班时刻管理机构的设置及其相关职责是如何规定的?

  机构设置。从航班时刻的性质来说,航班时刻是公共资源,政府对时刻分配应起主导作用,因此《暂行办法》建立了“政府管理为主,多方参与”的航班时刻管理体制。明确民航总局制定统一的时刻管理政策,负责全国民航时刻管理工作,地区管理局负责辖区内的航班时刻管理工作。总局成立航班时刻管理领导小组,总局空管局作为领导小组办事机构,地区管理局应成立协调机场的航班时刻协调委员会。对于时刻分配与协调工作的具体承担机构,《暂行办法》明确由总局空管局和各地区管理局负责,主要是为了考虑保持航班时刻管理工作的连续性和稳定性。

  职责分工。《暂行办法》第四条列出民航总局的11条职责,第六条列了地区管理局的8条职责。归纳起来,由总局直接研究确定的事项有两项:一项是(第四条第(五)项)基于行业发展与市场调控的需要,确定航班时刻协调优先顺序中,在某些时间内应增加的特殊因素(比如不同阶段针对治理航班延误,枢纽机场建设,促进国际运输、货运、支线运输发展所需的特殊要求);另一项是(第四条第(七)项)确定预留用于特殊航线航班的时刻(这些时刻用于老少边穷等普遍服务和红色旅游及其他政治外交需要的特殊航线航班)。

  由地区管理局或航班时刻协调委员会研究提出,报总局批准的事项主要包括:确定协调机场及其协调时段,确定机场容量,航班时刻协调委员会的成立和委员会的书面工作规则,分配给新进入航空公司和基地航空公司的时刻比例。

  总局空管局和地区管理局作为航班时刻具体协调分配机构,总局空管局负责审核确定在协调机场的跨区航班时刻、承担外国及港澳地区航空公司时刻的申请和协调、承担专机/要客包机/急救飞行等紧急或特殊情况下航班时刻的申请受理和协调分配工作、承担特殊航线航班时刻的申请受理与协调分配,此外还负责组织国内航班时刻协调会、组织参加国际航空运输协会的航班时刻协调会等。各地区管理局负责协调分配区内航班时刻,初步协调分配跨区航班时刻,协助总局空管局协调分配外国及港澳地区航空公司的航班时刻。

  民航总局空管局和各地区管理局作为时刻的具体协调分配机构都负有监督和检查航空公司的航班时刻执行情况的职责。

  《民航航班时刻管理暂行办法》充分体现了多方参与的优势。一是航班时刻协调委员会。航班时刻协调委员会是保证航空公司、机场、地区空管局等多方参与航班时刻管理与分配工作的重要平台,也是一个利益协调,争端解决的机制。为了保证航班时刻协调委员会能够真正发挥作用,《暂行办法》对委员会的组成、职责、工作规则做了规定。委员会由地区管理局、地区空管局、定期使用协调机场的航空公司、机场管理机构的代表共同组成,主席由地区管理局代表担任。明确要求每年不少于召开两次例会,应成员要求可召开专门会议。《暂行办法》第八条规定了委员会表决方式。航空公司占表决权的60%,空管和机场当局各15%,管理局10%,并且主席在正反方票数相等时有决定性的一票;航空公司之间分配600张票,按照各公司在机场拥有的时刻比例来确定。委员会决议需要多数票表决通过。

  问:《民航航班时刻管理暂行办法》中,关于时刻协调的原则与具体分配程序是如何界定的?

  为保证时刻协调分配的客观公正,第三章对航班时刻协调的原则、优先顺序和工作程序作了详细规定。

  一是关于航班时刻协调的优先顺序。第十六、十七条的优先顺序考虑了两方面因素,一是参照了国际航协、欧盟等时刻分配管理中的一些国际通行原则;二是根据我国民航的实际情况,引入了几个专门考量因素。

  参照的是国际通行原则,历史时刻优先、历史时刻的调整优先。促进竞争的原则:一是换季航班时刻协调中分配给新进入航空公司一定比例的时刻,在日常定期时刻协调中新进入航空公司时刻申请优先;二是新开航线的航班时刻优先。有利航空运输连续性的原则:顺延上一航季的时刻优先、航季执行时间较长的航班时刻优先。

  适应我国民航实际情况引入的专门因素:有利枢纽建设的原则。换季航班时刻协调中分配给基地航空公司一定比例的时刻,日常申请中基地航空公司优先于非基地航空公司;民航总局可根据当时行业发展与市场调控需要,引入一些阶段性的特殊要求;航班时刻使用率高的航空公司优先。

  二是航班时刻申请与协调分配的工作程序。总的来说,时刻协调工作流程如下:第一,航班时刻协调委员会确定并报总局批准机场高峰小时保障容量;第二,总局根据行业发展与市场调控的需要确定时刻协调优先顺序中的特殊因素,确定预留用于特殊航线航班的时刻,批准航班时刻协调委员会确定的分配给新进入航空和基地航空公司的时刻比例;第三,地区管理局为每个协调机场建立可用时刻的时刻池;第四,航空公司提出时刻申请;第五,地区管理局和总局空管局按各自职责和规定程序进行时刻协调。在整个时刻协调过程中,所有信息和协调结果在航班时刻管理网公布。

  对于换季航班时刻协调由总局空管局组织换季航班时刻协调会。具体程序是:第一,总局空管局汇总地区管理局确定的航空公司的历史时刻;第二,航空公司提交换季时刻申请,总局空管局汇总;第三,地区管理局从时刻网下载各公司申请的汇总,进行初步协调,没有协调好的在换季航班时刻协调会上进行最终协调。

  对于日常航班时刻申请与协调,国内航空公司区内和跨区航班时刻申请都由地区管理局受理,区内时刻协调结果报总局空管局备案,跨区时刻报总局空管局审核确定。外航时刻申请由总局空管局受理,地区管理局协助协调与分配。特殊航线航班时刻,专机、要客包机时刻的申请受理与协调分配由总局空管局承担,特殊航线航班时刻协调分配结果报民航总局批准。

  对于外国及港澳地区航空公司时刻申请的协调,总的原则是与国内航空公司一视同仁。但考虑到国际航协(IATA)的航班时刻协调会早于国内航班时刻协调会,《暂行规定》要求按该机场上一航季外航时刻比例预留相应数量的新增时刻用于IATA航班时刻协调会,而且要遵循对等原则。

  此外,不定期航班和通用航空飞行按“先到先得”原则取得时刻(第三十三条)。

  航班时刻的调整和交换。航空公司内部和航空公司间可以根据自身需求一对一交换航班时刻。航空公司以新进入航空公司身份取得的时刻在运营两个相同航季以后,才可以进行交换。航班时刻的调整,按照日常航班时刻申请与协调分配程序办,适用第三章第五节和第六节的相关规定。航班时刻调整或交换需得到原航班时刻协调机构认可。

  问:《民航航班时刻管理暂行办法》如何保证对航班时刻进行协调分配的公开透明?在监督方面有哪些具体规定?

  为保证航班时刻协调分配的公开透明,《暂行规定》第五章要求航班时刻管理全过程的全部信息都应在时刻管理网公布,并对公布的时限作出明确规定。简单地讲,就是要通过信息公布,让航空公司、机场等方方面面都能及时知道,协调机场有哪些,有什么时刻可供分配,时刻协调分配的原则和优先顺序是什么,谁在什么时候提交了申请,时刻协调分配的结果,未获得申请时刻的原因,还有航班时刻使用情况的监督信息等。

  对于信息公开的责任分工,《暂行规定》对总局空管局、地区管理局、航班时刻协调委员会各自负责公开的信息做了规定。

  最后,《民航航班时刻管理暂行办法》对监督管理分三个方面进行了明确规定。第一,对航空公司取得时刻后使用情况的监督;第二,对时刻管理和协调机构的监督,主要通过报告制度、评估制度和投诉制度来实现;第三,对航班时刻管理机构工作人员的监督。

  对航空公司取得时刻后的使用情况的监督:航空公司使用率不能达到80%时,将在下一相同航季失去历史时刻优先权,使用率不能达到80%的时刻,将被收回(第四十八条);未经航班时刻协调机构认可交换、调整时刻、调整时刻用途,航班时刻协调机构应责令其立即改正,不予改正的,收回该时刻(第四十九条);航空公司连续四周未使用已取得的时刻,将被收回该时刻(第五十条)。

  对时刻管理和协调机构及其人员的监督,包括:时刻协调机构每航季结束后需向总局,以及时刻协调委员会提交分配与管理情况的报告(第四十四条);航季结束后,地区管理局定期组织航空公司、机场等对时刻分配或管理部门的工作情况进行评估,提出意见(第四十五条)。航空公司、机场对时刻分配与协调的意见可向航班时刻协调委员会投诉,请求总局最终裁决(第五十三条)。时刻管理机构的国家公务员出现违纪违法行为的,依照《行政机关公务员处分条例》进行处罚;其他工作人员滥用职权、玩忽职守、索取、收受财物或谋取其他利益的,由其所属单位将其调离时刻管理工作岗位;情节严重的,给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任(第五十四条)。

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